內(nèi)部征求兩年左右的非銀行支付機(jī)構(gòu)條例終于問世。1月20日傍晚，人民銀行網(wǎng)站下發(fā)《非銀行支付機(jī)構(gòu)條例(征求意見稿)》(以下簡稱“《條例》”)，從此前的部門規(guī)章升級為行政法規(guī)，業(yè)內(nèi)人士指出，其法律層級更高，威懾力更強(qiáng)，支付清算市場再次迎來強(qiáng)規(guī)范。

央行表示，對于嚴(yán)重影響市場健康發(fā)展的第三方支付機(jī)構(gòu)，可以建議采取按照支付業(yè)務(wù)類型拆分機(jī)構(gòu)等措施。但對于壟斷行為的認(rèn)定，仍有待進(jìn)一步明確。

政策出臺的背景是，近年來，支付服務(wù)市場快速發(fā)展，創(chuàng)新層出不窮，風(fēng)險復(fù)雜多變，機(jī)構(gòu)退出和處置面臨新的要求。

市場高度關(guān)注的支付市場壟斷問題，《條例》沒有回避。央行表示，非銀行支付機(jī)構(gòu)未遵循安全、高效、誠信和公平競爭原則，嚴(yán)重影響支付服務(wù)市場健康發(fā)展的，人行可以向國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)建議采取停止濫用市場支配地位行為、停止實施集中、按照支付業(yè)務(wù)類型拆分非銀行支付機(jī)構(gòu)等措施。

不過，一些市場人士費解的地方在于，對非銀行支付機(jī)構(gòu)市場份額分別設(shè)置了市場支配地位預(yù)警線和認(rèn)定線，其中預(yù)警線以非銀行支付服務(wù)市場范圍中劃定，認(rèn)定線以全國電子支付市場范圍中劃定，后者明顯大于前者。

“還有一個地方有待央行細(xì)則，這個份額是按金額還是按筆數(shù)來進(jìn)行計算。”一位研究人士向《財經(jīng)》記者指出，多位人士認(rèn)為相比于筆數(shù)，金額更為重要。按照征求意見稿，相關(guān)市場統(tǒng)計口徑仍未明確，對非銀行支付機(jī)構(gòu)具體影響尚待評估。

多位業(yè)內(nèi)人士指出，《條例》出臺后，此前一度被傳遭到反壟斷調(diào)查的支付寶和微信支付兩大巨頭無疑將受到更大的關(guān)注，近年多家流量巨頭亦宣布進(jìn)軍支付市場，但第三方支付市場格局卻難言改變。“電商平臺獲取支付牌照已經(jīng)不是基于進(jìn)攻型考慮，而是防守型，可能他們更多是從處理資金角度需要一塊牌照。”

此外，《條例》指出，非銀行支付機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照支付業(yè)務(wù)許可證載明的范圍從事支付業(yè)務(wù)，不得從事支付業(yè)務(wù)許可證載明范圍之外的業(yè)務(wù)，不得從事或者變相從事授信活動。

顯然，支付正在回歸本源。

支付寶、微信支付壟斷了嗎?

在整個征求意見稿中，非銀行支付機(jī)構(gòu)反壟斷相關(guān)規(guī)定無疑是亮點之一。

根據(jù)文件內(nèi)容，若非銀行支付機(jī)構(gòu)實施壟斷行為，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將會同央行依法依規(guī)對其進(jìn)行處罰。

機(jī)構(gòu)實施壟斷行為的前提是其具有市場支配地位，征求意見稿中分別劃定了市場支配地位預(yù)警線和認(rèn)定線，對應(yīng)監(jiān)管部門可采取的不同措施。

其中，非銀行支付機(jī)構(gòu)有下列情形之一的，中國人民銀行可以商國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對其采取約談等措施進(jìn)行預(yù)警：一個非銀行支付機(jī)構(gòu)在非銀行支付服務(wù)市場的市場份額達(dá)到三分之一;兩個非銀行支付機(jī)構(gòu)在非銀行支付服務(wù)市場的市場份額合計達(dá)到二分之一;三個非銀行支付機(jī)構(gòu)在非銀行支付服務(wù)市場的市場份額合計達(dá)到五分之三。

此外，有下列情形之一的，人民銀行可以商請國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)審查非銀行支付機(jī)構(gòu)是否具有市場支配地位：一個非銀行支付機(jī)構(gòu)在全國電子支付市場的市場份額達(dá)到二分之一;兩個非銀行支付機(jī)構(gòu)在全國電子支付市場的市場份額合計達(dá)到三分之二;三個非銀行支付機(jī)構(gòu)在全國電子支付市場的市場份額合計達(dá)到四分之三。

一位監(jiān)管人士向《財經(jīng)》記者表示，從條例來看，市場支配地位預(yù)警線和認(rèn)定線的區(qū)別在于，前者是人民銀行為主的行為，體現(xiàn)在“商”反壟斷部門;后者是反壟斷部門為主的行為，體現(xiàn)為在人民銀行“商請“，所以行為范圍有所不同。“這里只是原則性規(guī)定，因為是法規(guī)層級，后續(xù)很多東西要靠實施細(xì)則明確。”

對于非銀行支付機(jī)構(gòu)未遵循安全、高效、誠信和公平競爭原則，嚴(yán)重影響支付服務(wù)市場健康發(fā)展的，《條例》規(guī)定，中國人民銀行可以向國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)建議采取停止濫用市場支配地位行為、停止實施集中、按照支付業(yè)務(wù)類型拆分非銀行支付機(jī)構(gòu)等措施。

2020年11月，銀保監(jiān)會消費者權(quán)益保護(hù)局局長郭武平撰文指出，針對寡頭壟斷行為，要就相關(guān)公司是否存在濫用市場支配地位等情況，組織開展消費者問卷調(diào)查。加強(qiáng)反壟斷和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法司法，防止贏者通吃，“店大欺客”，侵害消費者自主選擇權(quán)和公平交易權(quán)。

公認(rèn)的兩大支付巨頭——支付寶和微信支付是否構(gòu)成壟斷，一直是各界關(guān)注的熱點話題。多位專業(yè)人士則對《財經(jīng)》記者表示，《條例》規(guī)定尚不明確，但反壟斷認(rèn)定需要非常嚴(yán)謹(jǐn)客觀，具體影響仍待觀察。

根據(jù)央行最近發(fā)布的一份支付體系運行報告，全國電子支付市場定義為：客戶通過網(wǎng)上銀行、電話銀行、手機(jī)銀行、ATM、POS和其他電子渠道，從結(jié)算類賬戶發(fā)起的賬務(wù)變動類業(yè)務(wù)筆數(shù)和金額，包括網(wǎng)上支付、電話支付、移動支付、ATM業(yè)務(wù)、POS業(yè)務(wù)和其他電子支付等六種業(yè)務(wù)類型。

在支付體系運行報告中，并未披露非銀行支付服務(wù)市場整體情況，而是披露了非銀行支付機(jī)構(gòu)處理網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)情況。根據(jù)定義，該業(yè)務(wù)包含支付機(jī)構(gòu)發(fā)起的涉及銀行賬戶的網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)量，以及支付賬戶的網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)量，但不包含紅包類等娛樂性產(chǎn)品的業(yè)務(wù)量。

據(jù)央行披露，2019年，按金額計，全國電子支付處理規(guī)模是2607.04萬億元，非銀行支付機(jī)構(gòu)處理網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)規(guī)模為249.88萬億元，后者規(guī)模約為前者的十分之一;按筆數(shù)計，全國電子支付處理規(guī)模2233.88億筆，非銀行支付機(jī)構(gòu)處理網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)規(guī)模為7199.98億筆，后者是前者的3倍以上。根據(jù)螞蟻集團(tuán)招股書，2019年6月至2020年6月，支付寶境內(nèi)用戶總支付交易規(guī)模為118萬億元，交易筆數(shù)則未予披露。

多位支付領(lǐng)域資深研究人士告訴《財經(jīng)》記者，以支付體系運行報告統(tǒng)計口徑估算，按金額計，支付寶市場份額已經(jīng)超過預(yù)警線，但尚未達(dá)到認(rèn)定線。“以金額來看，支付寶(市場份額)不到全國電子支付市場的5%。”

中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會研究員李青等人亦曾表示，其所獲得的有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，按支付金額計算，2019年支付寶、微信支付在我國手機(jī)移動支付市場份額均沒有達(dá)到《反壟斷法》規(guī)定的“一個經(jīng)營者在相關(guān)市場的市場份額達(dá)到二分之一”的標(biāo)準(zhǔn)。

多位專業(yè)人士向《財經(jīng)》記者反映，《條例》在反壟斷方面措施尚且不夠明確，目前仍難判斷監(jiān)管最終認(rèn)定情況。“它這個市場支配地位是按全國電子支付市場來界定的這個相關(guān)市場，但全國電子支付市場，它還有一個按筆數(shù)還是按金額。如果是按金額來算的話，那這些非銀行支付機(jī)構(gòu)她肯定金額達(dá)不到這些這個市場支配地位的，如果按筆數(shù)計算，還有可能達(dá)到。這都不明確，你就很難判斷這個對相關(guān)的影響。”

此外，金融行業(yè)資深分析師王蓬博告訴《財經(jīng)》記者，《條例》是否還會按照央行支付體系運行報告的口徑來統(tǒng)計也是未知數(shù)。“比如非銀行支付服務(wù)市場，央行報告里披露的是網(wǎng)絡(luò)支付部分，那么線下商戶掃碼算不算?我個人認(rèn)為應(yīng)該是算的，但這些還有待監(jiān)管進(jìn)一步明確。”

值得注意的是，李青等人認(rèn)為，《反壟斷法》所稱濫用市場支配地位，包括兩個要件，缺一不可。一是企業(yè)在相關(guān)市場具有支配地位，這一點需要依據(jù)企業(yè)能否決定交易條件(如價格、數(shù)量)等眾多因素來認(rèn)定，或者通過市場份額進(jìn)行推定。二是企業(yè)濫用了這種支配地位，存在濫用事實，比如不公平高價低價、拒絕交易、指定交易、搭售等等。

支付回歸本源

2003年秋天，支付寶在淘寶平臺問世。央行于2010年6月公布了《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》，從事支付業(yè)務(wù)需要獲得第三方支付牌照，也稱《支付業(yè)務(wù)許可證》。根據(jù)業(yè)務(wù)類型分為銀行卡收單、網(wǎng)絡(luò)支付和預(yù)付卡的發(fā)行與受理三大類，其中網(wǎng)絡(luò)支付又細(xì)分為互聯(lián)網(wǎng)支付、移動支付、數(shù)字電視支付和固定電話支付。

2011年中國27家獲得首批第三方支付牌照，我國第三方支付市場開始持牌經(jīng)營。十年間，央行先后發(fā)放270張左右支付牌照。后隨著2016年互聯(lián)網(wǎng)金融專項整治啟動，支付列為重要組成部分，第三方支付牌照一度縮減至不足250家。

不過，在第三方支付市場發(fā)展過程中，一些持有支付牌照的科技巨頭開始以支付為入口，導(dǎo)入其他金融業(yè)務(wù)。

在“非銀行支付機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照支付業(yè)務(wù)許可證載明的范圍從事支付業(yè)務(wù)，不得從事支付業(yè)務(wù)許可證載明范圍之外的業(yè)務(wù)，不得從事或者變相從事授信活動。”規(guī)定中，授信活動被明確禁令，在業(yè)內(nèi)人士看來，這將會成為“支付回歸本源”的重要轉(zhuǎn)折點。

此前，郭武平撰文亦指出：“金融科技是技術(shù)驅(qū)動的金融創(chuàng)新，落腳點是金融，本質(zhì)是金融服務(wù)。”文章進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“花唄”“白條”“任性付”等產(chǎn)品，其內(nèi)核與銀行發(fā)行的信用卡沒有本質(zhì)差別，“借唄”“金條”“微粒貸”等產(chǎn)品，與銀行提供的小額貸款無本質(zhì)差別。

事實上，支付回歸本源的提法并不陌生。主管支付業(yè)務(wù)的央行副行長范一飛此前就曾明確提出，作為國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的支付產(chǎn)業(yè)應(yīng)牢記產(chǎn)業(yè)發(fā)展初心，回歸支付業(yè)務(wù)本源。

今年9月24日，在中國支付清算論壇上，范一飛明確提出一段時間以來，一些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，利用旗下機(jī)構(gòu)將支付業(yè)務(wù)與信貸等與其他金融業(yè)務(wù)交叉嵌套，形成業(yè)務(wù)閉環(huán)，業(yè)務(wù)過程難以被穿透減緩，極易引發(fā)風(fēng)險，跨市場蔓延。

招聯(lián)金融首席研究員、中關(guān)村互聯(lián)網(wǎng)金融研究院首席研究員董希淼向《財經(jīng)》記者表示，作為部門規(guī)章的《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》，將升級為作為行政法規(guī)的《非銀行支付機(jī)構(gòu)條例》，法律層級更高，威懾力更強(qiáng)，將更好地規(guī)范支付清算市場?！稐l例》出臺后，我國支付清算市場將重現(xiàn)朗朗晴天，支付歸支付，清算歸清算，服務(wù)歸服務(wù)，產(chǎn)品創(chuàng)新有序推進(jìn)，競爭環(huán)境更加公平，更好地滿足人民群眾對支付業(yè)務(wù)的需要，更好地助力構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局。

值得注意的是，支付監(jiān)管日漸趨嚴(yán)，但巨頭布局支付的動作卻日漸密集。

《條例》出臺前一天，日活躍用戶數(shù)已突破6億的國民級短視頻平臺抖音App上線了抖音支付，除支付寶和微信支付外，用戶也可在該App內(nèi)選擇抖音支付。

剛剛過去的2020年可以說是互聯(lián)網(wǎng)巨頭發(fā)力支付業(yè)務(wù)的大年。年初，電商新貴拼多多宣布收購付費通50.01%股權(quán)，拿下一塊第三方支付牌照;年中，抖音App母公司字節(jié)跳動實際控制人張一鳴并購一塊牌照;年末，抖音競對快手App也宣布拿下一塊牌照。此外，京東數(shù)科也傳出即將收購第二塊支付牌照，發(fā)力線下收單市場的消息。

根據(jù)艾瑞咨詢統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2019年年末，支付寶和微信支付(財付通)分別占據(jù)第三方移動支付市場份額的55.1%和38.9%，二者合計占比達(dá)到94%。

新晉巨頭進(jìn)入疊加《條例》的出臺影響，支付格局是否將迎來改變?

“我覺得不一定會改變市場格局”，一位支付行業(yè)資深人士告訴《財經(jīng)》記者：“(對于其他布局支付業(yè)務(wù)的巨頭來說，)頭上的緊箍咒緊了，估計不能算利好。”

王蓬博也認(rèn)為，短期內(nèi)，新晉巨頭很難打破當(dāng)前支付競爭格局。“現(xiàn)在已經(jīng)不是2015年了，當(dāng)時移動互聯(lián)網(wǎng)剛剛普及，政策環(huán)境相對寬松，支付機(jī)構(gòu)可以借助風(fēng)口推廣，現(xiàn)在無論政策土壤，還是行業(yè)格局、用戶需求都發(fā)生了巨大變化，再做出一款國民性的支付產(chǎn)品可能會比較困難。”他說道。

前述行業(yè)人士進(jìn)一步表示，電商類平臺去獲取牌照有它的考慮，但是現(xiàn)在已經(jīng)不是進(jìn)取型的考慮，而是防守型，可能更多是從處理資金的角度出發(fā)收購支付牌照。“一方面作為電商類平臺，在微信支付和支付寶之間都存在有客戶數(shù)據(jù)被競爭對手看到客戶流失的風(fēng)險，在大促的時候峰值被卡脖子的風(fēng)險。另外，如果自己沒有牌照不能做收單，那么支付成功信息有一半是在支付工具側(cè)，許多反欺詐反洗錢反賭反詐工作無法開展。但是監(jiān)管的板子容易打到平臺身上。”

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